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縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，是連接城市、服務鄉村的樞紐和縣域經濟的主要載體。立足新發展階段，采取有力舉措推動縣城發展提質升級，進一步激發縣域經濟高質量發展動力，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系、推動經濟高質量發展都具有重要意義。

高度重視縣域經濟發展

改革開放40多年來，我國縣城成為人口城鎮化的重要載體，吸納了一大批農業轉移人口。截至2021年底，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量約65%。同時，我國部分縣城探索出以市場為導向、以特色優勢產業為支撐、以更好發揮政府作用為保障的縣城特色發展道路。但從總體上看，隨著工業化發展和城鄉居民生活水平不斷提高，縣城逐漸成為我國新型城鎮化建設的短板，縣域經濟也成為推動經濟高質量發展的瓶頸。

工業化與城鎮化相互促進與升級是縣域經濟健康可持續發展的重要動力。我國人口眾多，地區間發展差距較大，工業化發展得還不夠充分，城鎮化也存在“大城市病”突出與“縣城人口集聚能力減弱”并存的現象。有些地區的縣域經濟缺少特色優勢產業支撐，工業化與城鎮化脫節、相互掣肘。必須看到，縣城作為工業化與城鎮化互動關系的重要節點，其發展質量直接影響人力資源等各種資源要素在縣域集聚，進而影響工業化和城鎮化的互促與升級。目前，雖然縣城發展起來的工業、服務業在層次和水平上不如城市高，但這種狀況與縣城現階段集聚的資源要素水平是基本匹配的。并且，從結構動態演變看，縣城產業結構會隨著內外部條件變化向高級化發展，工業化也將在結構升級中得到深化，而產業結構升級的關鍵就在于縣城資源要素的規模和質量。如果縣城不能為產業結構優化提供相適應的資源要素，那么縣城產業就有可能面臨衰退的風險，縣域經濟高質量發展就成了“無本之木”。事實表明，那些縣域經濟發展得好的地方基本都適時推進了縣城發展提質升級，提升縣城城市品質和市容市貌，發展優質公共服務，不斷提高城鎮化質量，增強對人口的吸納能力，加快人力資本積累，以適應產業升級需要。可見，扎實有效推動縣城發展提質升級，進而增強對工業化的要素支撐，十分重要。

補短板、強弱項是縣域經濟高質量發展的現實選擇。我國縣城數量多、規模不等、發展水平差距大，難以適應高質量發展的要求。當前，我國縣城發展主要存在以下突出問題：一是市政設施建設相對滯后，一批縣城的市政設施歷史欠賬較多，補短板的任務較重；二是產業特色優勢不足，很多縣城缺少實力強的特色優勢產業，即使一些縣具有優勢資源或區位優勢，也很難將其成功轉化為產業發展優勢；三是產業平臺低效發展，很多縣城的產業園區數量多，但是布局分散、開發強度較低，產業定位不清晰、功能配套不完善、園區服務管理粗放等因素導致縣城產業園區主業不突出、產業集聚能力偏弱、綜合效益偏低；四是公共服務供給不足，上學難、看病難、養老難等問題在縣域不同程度地出現；五是政府治理能力有待提升，這既表現為對縣城建設缺少前瞻性、科學性、能可持續實施的頂層設計，又表現為改善營商環境意識不強、服務當地企業能力較弱，以至于難以把握機遇引導縣城特色優勢產業發展和轉型升級。上述這些問題具有普遍性，顯著影響了以人為核心的新型城鎮化發展和質量提升，難以為縣域經濟高質量發展提供較高水平人力資本和優質營商環境。

促進縣城發展提質升級

近日，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》印發。當前和今后一個時期，各地需用好這一重要契機，促進縣城發展提質升級，更好激發縣域經濟高質量發展動力。下一階段，可圍繞以下思路切實發力。

一是補短板。現階段，各地應將縣城基礎設施改造升級作為實施擴大內需戰略的一項重點任務，適當提高縣城基礎設施建設標準，統籌推進市政管網、對外交通、防洪排澇、通信網絡等基礎設施新建和改造升級，提高縣城吸納農業轉移人口就地城鎮化的能力，同時也為發展特色優勢產業創造良好環境。還要看到，跟東部沿海地區相比，中西部地區很多縣城將在“十四五”時期迎來農業轉移人口和返鄉農民工進入縣城的高峰，對此，要用好用足相關政策和資金推進縣城基礎設施建設，利用后發優勢補齊基礎設施規劃設計和建設運維等方面的短板。

二是抓特色。搞活、做強縣域經濟的關鍵在于找準符合本地實際的特色優勢產業，并以此凝聚一批敢于拼搏、具有商業意識的人才。隨著數字經濟興起、線上線下融合發展、居民消費結構升級以及物流效率提高，縣城將成為縣域創新創業創造的“大平臺”，特色產業發展空間很大。各地應不拘于傳統的產業發展路徑，著力選擇一批特色產業并培育壯大，建議高標準、高起點建設創業園區。

三是引人才。各地要做好“人才強縣”這篇大文章，堅持引才創業、助才興業，積極搭建吸引人才回鄉發展的優質創業平臺、優惠政策平臺和優享生活平臺，精準對接、吸引本地外出人員特別是創業人才、技術人才、特殊人才回鄉創業和就業。因地制宜、量力而行制定“人才強縣”政策，全方位發力吸引和留住人才。在改善縣城環境的同時，也要布局建設能夠滿足不同層次人才需要的多樣化、高品質居住生活環境。

四是優服務。增大優質公辦學校的資源供給，提升縣城義務教育和高中教育質量；加強醫療衛生、養老助殘等方面的公共服務設施建設，多途徑提高優質醫療資源供給能力；把社區建設作為縣城公共服務提升和政府治理能力現代化建設的重要一環，全面提升社區服務管理能力。

五是塑環境。把優化營商環境作為推動縣域經濟高質量發展的關鍵突破口，科學制定和實施縣域經濟中長期發展規劃，著力打造高標準營商環境，在涉企服務事項中推出一站式服務。同時，加快轉變招商引資方式，建立招商、親商和安商的工作協同機制，注重引商、引智與引技相結合，著力破解縣城產業發展的空間、資金和人才瓶頸。

作者：葉振宇

■中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、研究員