97超级碰碰_青青草偷拍视频_手机看片福利盒子久久_女人被男人躁得好爽免费视频_亚洲精品无人区_国产亚洲自拍偷拍_国产精品第一视频_97人人模人人爽人人喊中文字_日韩亚洲欧美成人一区_av影院午夜一区

問題：習近平總書記指出：“糧食安全是‘國之大者’。悠悠萬事，吃飯為大。”“耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。”在我國，18億畝耕地紅線是如何確定的？如何在堅守18億畝耕地紅線和糧食安全的前提下，優化土地資源配置？

　　耕地是我國最為寶貴的資源，耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎，保糧食安全必須保耕地安全。習近平總書記高度重視耕地保護問題，多次作出重要指示，強調耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。相關數據顯示，近30年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩定，18億畝耕地紅線可以得到保障，但要確保國家糧食安全，還要靠合理的制度安排和農業勞動生產率的提高。

　　一、18億畝耕地紅線的由來及實際耕地的變動

　　（一）18億畝耕地紅線的提出

　　1992—1993年，各地“開發區熱”造成大量的耕地占用，當時房地產市場不健全，炒地炒房風大作，一年時間耕地銳減830萬畝。1996年我國耕地數量19.51億畝，到2005年下降到18.3億畝，9年間減少了1.21億畝。

　　耕地面積的急劇減少引發人們的擔心：按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養活中國人？正是出于這種擔心和憂慮，1998年我國修改土地管理法時，便以特殊保護耕地、嚴格控制建設用地為目標，制定了一套土地用途管制制度，并對土地實行計劃配置。

　　1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發布，提出實施基本農田保護和耕地總量動態平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中正式提出18億畝耕地紅線。其中強調：“十八億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。”

　　2008年8月13日，國務院審議并原則通過《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》，對未來15年土地利用的目標和任務提出六項約束性指標和九大預期性指標，其核心是確保18億畝耕地紅線—中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。黨的十八大以來，中央對耕地保護空前重視，農村土地制度改革、國家糧食安全戰略加快協同。黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

　　（二）劃定耕地紅線的依據

　　18億畝耕地紅線是國家根據人均用糧標準、糧食自給率、糧食單產、復種指數、糧食需求預測以及耕地需求量預測等多方面因素，經過反復研究論證提出來的。考慮到復種指數，18億畝耕地對應每年的農作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

　　從另一個角度看，我國糧食畝均單產不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應的產量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產量所站穩的臺階。近年來，我國進口大量農產品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內生產，以畝產130公斤計算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

　　（三）近30年實際耕地的變動

　　根據1991年第一次土地利用詳查初步匯總結果，全國耕地20.23億畝；根據2009年第二次全國土地調查數據，全國耕地為20.31億畝（值得注意的是，這個數據直到2015年才正式公布）；根據國土資源統計年報，2011年末全國耕地20.2857億畝（2012年12月，原國土資源部向全國人大常委會匯報，2011年底全國保有耕地是18.2476億畝）；根據《中國國土資源統計年鑒2016》的數據，2015年全國耕地面積為20.25億畝（2016年頒布的《全國國土規劃綱要〈2016—2030年〉》所認定的2015年全國耕地保有量是18.65億畝）；根據2020年第三次全國土地調查數據，我國現有耕地19.18億畝，設施農業用地0.15億畝，農地總量為19.33億畝。

　　總之，從1991年到2020年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩定。全國糧食產量連續7年保持在1.3萬億斤以上，人均糧食440公斤以上，連續多年超過400公斤的國際糧食安全標準線，我國糧食消費庫存比遠高于聯合國糧農組織提出的17%~18%的水平，2020年大米、小麥消費庫存比達到100%以上，玉米的消費庫存比也達到97%。

　　目前我國經濟已進入高質量發展階段，一方面，依賴大規模土地投入的工業化已經完成，工業化后期每年需要占用的土地大為減少（根據自然資源部《國土資源綜合統計年報》〈2017〉的數據，從2009—2017年，年均僅減少100萬畝），城市化需要的建設用地可以通過城鄉建設用地增減掛鉤得到滿足；另一方面，2021年人口自然增長率已下降到0.34‰，人口增長已接近峰值，對耕地的壓力也已大大減輕，18億畝耕地紅線是可以得到保障的。

　　二、國家糧食安全的制度保障和技術基礎

　　1996年《中國的糧食問題白皮書》首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標，2008年《國家糧食安全中長期規劃綱要》再次明確提出，我國糧食自給率要穩定在95%以上。根據國土資源部與相關部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點。正因為如此，糧食安全的議題便與堅守18億畝耕地紅線緊緊捆綁在了一起。實際上，一定的耕地保有量只是保障糧食安全目標的必要條件，確保實現國家糧食安全目標，還要靠合理的制度安排和農業勞動生產率的提高。

　　（一）農村集體土地兩權分離對糧食增產的正效應

　　20世紀80年代初我國實有耕地20.95億畝，比1957年多出4億畝，1978年人均糧食產量只有317公斤，溫飽問題沒有解決不是因為耕地少了，而是因為集體所有、集體勞動的土地所有制沒有處理好勞動的監督和激勵問題，農民出工不出力，生產率低下所致。（林毅夫：《制度、技術與中國農業發展》，三聯書店上海分店、上海人民出版社1994年版，第24—31頁）。1980—1984年推行家庭聯產承包責任制，在集體所有權基礎上設定承包經營權，將使用權和收益權統一歸于農戶，這樣就調動了農民的生產積極性，短短4年時間就把糧食總產量從3億噸提高到4億噸，人均產量提高到390公斤，解決了國家層面的溫飽問題。在此期間因出現農房建設高潮，耕地減少了2300萬畝，可見溫飽問題的解決功在土地使用制度改革，與一定范圍的耕地增減并沒有直接的聯系。

　　（二）農地非農化與非糧化的重要原因在于農業勞動生產率偏低

　　目前農業勞動力要離農進城打工，耕地出現非糧化、非農化甚至被拋荒，皆因農業勞動生產率太低。

　　1952年，我國第一產業即農業增加值占GDP的比重為50.49%，其從業人員占全國從業人員比例為83.54%，二者之比為3∶5。2020年，我國農業產值僅占GDP的7.7%，但農業就業人口約占總就業人口的23.6%，二者之比為33∶100，我國農業勞動生產率與第二、三產業勞動生產率的相對差距在逐年擴大。目前我國農業勞動生產力僅相當于工業的1／5，而發達國家的農業勞動生產率已達到其工業勞動生產率約一半的水平。

　　農業勞動生產力低的主要原因是戶均土地規模過小。農村的主導產業是農業，農業最重要的生產資料是土地。從農村戶均耕地面積來看，第三次農業普查數據顯示，2016年我國耕地面積為20億畝，農業經營戶2億零743萬戶，扣除204萬農業生產經營單位所占的11.6%的耕地，農村戶均耕地面積僅8.6畝；根據農業農村部2021年的數據，全國農村經營耕地10畝以下的約2.1億農戶，農戶戶均經營規模只有7.46畝，這在世界上屬于超小耕地規模。（韓國全國平均戶均耕地面積達23.33畝，是我國的2.7倍；日本農村戶均耕地面積為33.00畝，是我國的3.8倍以上；美國戶均農地2695.21畝，是我國的313倍；澳大利亞平均經營規模為63479.3畝/戶，是我國的7381倍）以如此狹小的戶均土地經營規模，難以縮小城鄉居民的收入差距。按目前的種糧成本和價格計算，每畝純收入不過800元，以不足8畝耕地從事糧食種植的農戶年收入不足8000元，兩口之家的人均收入無疑會低于絕對貧困標準。這也是我國目前城鄉居民收入差距仍停留在改革開放初期的2.5倍左右的主要原因。

　　農業勞動生產率低，則單純從事農業勞動的收益就少；收益少，農業勞動力就要轉行，耕地就要非糧化、非農化，甚至被拋荒。這是種植業生產的大問題。解困之道在于擴大種植業經營規模、采用機械化等新技術，提高種植業勞動生產率，增加農業勞動力收入。農業勞動生產率高也是農業現代化的主要指標。為此就要鼓勵承包經營權流轉，向種田大戶集中。（鄭振源：“提高農業勞動生產率是城鄉融合發展的關鍵”，《鄉村振興研究》第2卷第4期，2020年10月）

　　浙江是全國城鄉居民收入差距最小的省份，為1.96∶1，嘉興又是浙江最小的，2021年僅為1.6∶1。我們研究團隊在嘉興做過實地調研，一對夫妻表示不需要雇工即可耕種200畝到300畝土地。但根據農業農村部近期的數據看，2020年全國承包經營耕地流轉面積5.32億畝，占農戶承包經營耕地總面積的34.1%。截至2021年9月，全國家庭農場才380萬個，平均經營規模134.3畝，達到50畝以上經營規模的農戶還不足2%。從以上數據來看，若使農村戶均土地達到50畝的規模，農村只需保留4000萬農戶，其余1.7億農戶中的勞動力都需轉移到非農產業就業；若使農村戶均土地規模達到100畝，則農村1.9億農戶中的勞動力都可轉移到非農產業就業。而與上述兩種農地集約化的要求相適應，農業轉移人口至少要達到4億。

　　三、當務之急是加快農業轉移人口市民化

　　（一）我國目前的城鎮化水平和質量并不高

　　相對于我國目前的經濟發展水平，我國的城鎮化水平明顯偏低。2020年我國人均GDP為10610美元，位列中高收入水平經濟體行列，接近高收入經濟體門檻，但我國常住人口城鎮化率僅為63.89%，雖然高于56.2%的世界平均水平，但低于67.6%的中高收入經濟體的平均水平，更低于81.8%的高收入經濟體的平均水平。

　　不僅如此，我國城鎮化質量也有待提高。一方面，我國的戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率。2020年常住人口與戶籍人口城鎮化率的差距為18.49個百分點，它所代表的就是沒有城鎮戶籍的2.61億農民工及其家屬—他們是“被城鎮化”的，雖然被統計為城鎮常住人口，但由于二元戶籍制度的存在，他們在醫療、就業、教育、社會保障以及住房等方面并沒有真正享受城鎮戶籍人口的待遇。這部分半城鎮化的人口帶來了嚴重的社會經濟問題，我國數千萬流動兒童、留守兒童、留守婦女、留守老人以及每年高達30億左右人次的春運潮，都主要是由于半城鎮化的人群無法在城市真正扎根而造成的。

　　另一方面，我國的城市化率低于城鎮化率。我國目前63.89%的常住人口城鎮化率既包括居住在685個縣級以上城市的“市民”，又包括居住在21157個建制鎮中的“鎮民”。由于我國除縣城外的其他建制鎮的經濟社會發展水平普遍低于城市，用城市人口占全國人口的比例所表示的城市化率在質量上高于用城鎮人口占全國人口的比例所表示的城鎮化率，而發達國家的城市與城鎮之間在發展水平上并沒有明顯的差別，所以，我國的城鎮化在質量上會低于同一水平的發達國家。

　　（二）未來15年我國城鎮化的預期目標

　　基于我國目前所處的經濟發展階段和城鎮化發展的現實狀況，我們對未來15年城鎮化發展的目標作出如下預期。

　　2021—2025年，按照每年提升一個百分點，預期可達到70%左右；從2025—2035年，有可能達到80%~85%的水平。如果“十四五”期間我國GDP能按年均5.5%的速度持續增長，到2024年，我國就可以進入高收入經濟體行列（按世界銀行標準，高收入經濟體人均GNI（國民總收入）門檻為1.24萬美元），而高收入經濟體目前城鎮化率的平均水平為81.8%。

　　日本在20世紀末達到90%左右的城市化率。中國達到85%的水平比日本晚了大約40年，目標不算過高。

　　四、優化土地資源在城鄉之間的合理配置

　　城鎮化既涉及城市人口的增加，也在一定程度上涉及城市空間的擴展，所以，如前所述，只要一提到城鎮化，總有人擔心城市建設用地的擴展會與確保18億畝耕地紅線發生矛盾。實際上，我國目前城鄉建設用地分布嚴重偏離城鄉常住人口的比例，需要從統籌城鄉發展的角度，在全國范圍內優化建設用地在城鄉之間的合理配置，在不必減少耕地總量的前提下，為城市化的發展提供充足的土地資源。

　　（一）城鄉建設用地分布嚴重偏離城鄉人口分布

　　2021年，我國城鎮常住人口91425萬人，鄉村常住人口49835萬人，全國總人口中64.72%的人口常住在城鎮，只有35.28%的人口常住在鄉村，城鎮常住人口是鄉村常住人口的1.83倍；而根據第三次全國國土調查的數據，截至2019年12月31日，全國城鎮用地1035.12萬公頃，村莊用地2193.56萬公頃，村莊用地面積是城鎮用地面積的2.12倍，城鄉建設用地比例嚴重偏離城鄉常住人口的比例，這主要是由于長期實行的對土地資源的計劃配置，阻礙了農村建設用地隨著人口向城市的遷徙而發生相應的轉移。

　　不僅如此，根據農業農村部的數據，農村宅基地面積1.68億畝，占集體建設用地面積的48.62%。隨著2.61億農民工及其隨遷家屬成為城鎮常住人口，農村宅基地閑置率高達17.6%（約4664萬宗，按畝推算約2956.8萬畝），其中，空閑廢棄宅基地（地上無房屋或房屋已倒塌的宅基地）占比4.8%；常年閑置宅基地（地上房屋無人居住時間超過1年的宅基地）比例為4.8%；季節性閑置宅基地（地上房屋僅春節等節假日有人居住的宅基地）比例為8.0%。農村之所以出現大量閑置的宅基地，主要是由于現行的土地制度剝奪了農村宅基地的用益物權和擔保物權，阻礙了農村宅基地使用權在城鄉之間的自由流轉。

　　我國目前城鎮化水平之所以不夠高、速度不夠快，2.61億的農民工及其家屬作為城鎮常住人口之所以處在進城不能落戶、遷徙不能定居的半城市化狀態，一個很重要的原因是城市住房價格過高，而城市住房價格過高是因為城市住宅用地價格過高，住宅用地價格過高又是因為城市住宅用地供給不足。一方面，需要深化土地制度改革，允許農村建設用地特別是大量閑置的宅基地在符合規劃的前提下與國有建設用地同等入市，形成競爭有序的城鄉統一的建設用地市場，才能通過增加城市住宅建設用地的有效供給降低地價，從而降低農民工進城落戶的高房價門檻；另一方面，通過擴大務農家庭的土地經營規模提高糧食種植業的勞動生產率，從而大幅度提高糧農的收入，從根本上抑制農地非農化和耕地非糧化，確保國家糧食安全目標的實現，同時通過賦予農民宅基地完整的用益物權和擔保物權，縮小城鄉居民財產收入差距。

　　（二）城鎮化與耕地保護并不矛盾：城鄉建設用地的增減掛鉤

　　在確保18億畝耕地紅線和國家糧食安全的前提下，城市建設用地的增加是通過城鄉建設用地增減掛鉤實現的。所謂增減掛鉤是指，為緩解城鎮建設用地短缺、優化土地利用結構，通過把整治節余的農村建設用地，以掛鉤指標形式轉移到城鎮來使用。具體來講，就是在土地利用總體規劃下，把擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即“拆舊地塊”）與擬用于城鎮建設的地塊（即“建新地塊”），等面積一起構成建新拆舊項目區（簡稱“項目區”），目的是保證“項目區”內各類土地面積穩定，達到建設用地總量增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。（原國土資源部：《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，中華人民共和國自然資源部網站，2008年6月27日）

　　增減掛鉤實質上是建設用地指標置換，其核心是地方政府通過村莊整治和農民集中居住的方式，騰挪出宅基地等農村建設用地，并將其復墾為耕地，進而形成建設用地節余指標，使得地方政府除了既有年度城鎮建設用地指標，還能夠在城市近郊區征用等量耕地作為城市建設用地，從而實現盤活農村存量集體建設用地，增加城鎮新增建設用地，保障耕地總量和質量動態平衡，推動城市化、工業化進程的目的，它是對“占補平衡”思路的合理延伸 。

　　城鄉建設用地增減掛鉤政策自2005年開始試點，到2013年底增減掛鉤試點在除西藏、新疆以外的29個省區市全面展開，一方面使試點地區的城市在國家下達的新增建設用地指標之外獲得了額外的建設用地指標，使城市周邊的農地轉換為城市建設用地，從而在提高了原有農地使用價值的同時實現了更高的價值；另一方面在使偏遠農區建設用地指標潛在價值得以實現的同時，進而使閑置的建設用地特別是宅基地轉換成耕地而得到有效利用。這樣，在城鄉建設用地總量不變、耕地總量不減（甚至可能一定程度增加）的條件下進一步優化了城鄉土地資源配置。

　　在脫貧攻堅圓滿收官、全面建成小康社會的新發展階段，增減掛鉤跨區跨省交易的范圍可以進一步從“三州三區”及其他深度貧困縣和對口幫扶省份逐步擴大到全國，由計劃配置的指標探索在國家指導下由市場決定，在確保18億畝耕地紅線和國家糧食安全的前提下，優化建設用地資源在全國城鄉之間的合理配置。