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黨的十九屆五中全會和國家“十四五”規劃《綱要》提出了推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，這是根據我國發展面臨的新趨勢新特點作出的重要決策部署，是完善新型城鎮化戰略的重要內容，也是塑造縣城居民高品質生活空間的重要舉措。2020年以來，國家發展改革委印發了《關于加快開展縣城補短板強弱項工作的通知》以及若干配套文件，形成了“1+N+X”系列政策性文件體系，并指導120個縣城建設示范地區積極探索實踐。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，系統提出縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式，進一步凸顯了推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，在城鎮化戰略中的獨特地位和作用。

一、推進縣城建設是完善新型城鎮化戰略的重要內容

2014年5月，習近平總書記強調，眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發展中小城市及城鎮?？h城是我國城鎮的中堅力量，是城鎮體系的基礎組成部分。改革開放以來，在快速城鎮化進程中，受制于基礎設施、公共服務和產業就業支撐不足等因素，縣城發展水平與城市相比仍有較大差距。隨著我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，新增農民工規模趨于下降，城鎮化速度將逐步放緩。在這一背景下，一方面，部分農村富余勞動力選擇就地轉移，一些已經外出的農民工也開始返鄉創業，農民在縣城購房安家、向縣城集聚的現象在很多地方都很普遍，縣城對農業轉移人口的吸引力開始上升；另一方面，一些超大特大城市中心城區人口規模大、密度高，在應對新冠肺炎疫情和暴雨等自然災害過程中暴露出不少問題，嚴重影響城市安全運行和持續健康發展。

把縣城作為新階段城鎮化建設的重要著力點，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城發展的短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，有利于緩解部分超大特大城市功能過度集中、中心城區人口過度集聚問題，促進城市群、都市圈一體化發展，早日形成大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局。

二、推進縣城建設是形成強大國內市場的有效舉措

2020年4月，習近平總書記強調，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大內需的重要支撐點?？h城在基礎教育、公共衛生、市政設施、人居環境和產業配套等方面存在不少短板弱項，與地級及以上城市城區相比存在很大差距，但也蘊藏著巨大的內需潛力。如，縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右。通過加大投入推進縣城建設，一方面可以形成當期投資，另一方面完善的公共設施又可吸引產業投資、促進居民消費，形成乘數效應和良性循環。

從過去兩年的實踐看，不少縣城通過提升市政公用設施水平，優化公共服務設施布局，夯實了產業發展基礎，為吸引承載更多人口創造了條件。在科學分析研判縣城的綜合比較優勢和人口產業發展態勢基礎上，因地制宜確定發展方向和功能定位，加快補齊各類設施短板，營造宜業宜居環境，吸引人口產業集聚，有效增加居民收入，形成投資、生產、消費的良性循環，是擴大內需、促進形成強大國內市場的有效舉措。

三、推進縣城建設是促進城鄉融合發展的必然要求

2020年12月，習近平總書記強調，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。在今后一定時期內，農民進城仍是大趨勢，但與之前要素單向流向城鎮有所不同，要素在城鄉之間的雙向流動會成為常態，城鄉融合發展成為推進鄉村振興、進而實現農業農村現代化的重要途徑。

我國現有的5億農村人口大部分居住在縣域內的鄉村地區，作為縣域中心的縣城，天然就是溝通聯系城鄉的橋梁紐帶，正是農民進城就業安家、城鄉要素跨界配置和產業協同發展的天然載體，因此必然成為城鄉融合發展的關鍵一環。當前，縣城建設及產業發展狀況，難以支撐農民就近城鎮化，也難以為城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供服務保障。加快推進縣城建設，進一步提升縣城功能，有助于暢通要素和消費品下鄉渠道，帶動更多農產品進城，激發縣域內鄉村發展活力，為城鄉融合發展提供有力支撐。

四、推進縣城建設是增進民生福祉的具體行動

2020年12月，習近平總書記強調，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。縣城既是縣域政治經濟文化中心，通常也是全縣人口聚居中心。目前，1472個縣的縣城常住人口約1.6億人，394個縣級市的城區常住人口約0.9億人，合計占全國城鎮常住人口的近30%。滿足人民日益增長的美好生活需要，為城鄉居民提供高品質生活空間，必須抓住縣城這個著力點，提升縣城綜合服務能力。

縣城的基礎設施水平和公共服務能力，關系縣城乃至全縣居民的民生質量。如，公共服務設施不健全，居民上學、就醫、養老、托育等難以得到良好保障。環境基礎設施不達標，縣城生態環境、居民身體健康都會受到影響。產業配套設施不完善，縣城產業發展動力不足，吸納就業能力難以提升，制約居民收入提高。加快推進縣城建設，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。

作者：史育龍

習近平經濟思想研究中心主任