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今年5月份以來，寧夏發(fā)揮市場機制作用，全面推進山林權(quán)改革，構(gòu)建“綠水青山就是金山銀山”的價值實現(xiàn)機制。目前山林權(quán)確權(quán)率已過半，首批林權(quán)不動產(chǎn)證也已發(fā)放；各地正在創(chuàng)新林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押形式，吸引更多社會資本投資綠化；“以林換林”“以林養(yǎng)林”等新模式初見成效…… 但記者在調(diào)研中了解到，部分林地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、缺乏頂層政策支持、資金人力有限等因素，仍成為當前寧夏山林權(quán)改革面臨的主要瓶頸和阻礙。

山林權(quán)改革“改什么”

為實現(xiàn)國土增綠、林業(yè)增效、農(nóng)民增收，寧夏山林權(quán)改革主要聚焦以下重點任務(wù)。

——山林權(quán)確權(quán)登記。確權(quán)登記是山林權(quán)改革的基礎(chǔ)性工作，也是重點和難點。據(jù)了解，此前開展的林改工作雖也對林地確權(quán)，但由于人力、經(jīng)費、技術(shù)等限制，工作開展得不夠精細，尤其像一些無人問津的荒山地，界限、范圍都比較模糊，沒有精確坐標。

“山林權(quán)確權(quán)登記包括厘清山林資源地類界限、明確移民遷出區(qū)山林地權(quán)屬、推進山林地不動產(chǎn)登記三項工作。以厘清山林資源地類界限為例，這次就將基于同一張底圖、同一個平臺，明確地塊兒的唯一屬性，協(xié)調(diào)解決地類重疊、權(quán)屬不清、四至不明、登記不準、證地不符等問題。”自治區(qū)林草局副局長周濤說。

——放活山林地經(jīng)營權(quán)。為了讓山林資源“活”起來，改革將加快推進山林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革，農(nóng)戶通過承包獲得承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，依法享有對承包山林地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及山林權(quán)抵押、擔保等權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，將山林權(quán)抵押貸款融資納入自治區(qū)金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展范圍，建立林業(yè)金融支持體系，構(gòu)建“政府+銀行+擔保+保險”的林業(yè)金融服務(wù)機制。

——建立市場交易體系。據(jù)了解，山林權(quán)交易已納入自治區(qū)公共資源交易目錄，將在自治區(qū)和五個地級市公共資源交易中心、縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心開展線上交易，這樣也就搭建起了互聯(lián)互通、信息共享的“1+5+22”市場交易體系，市場主體可就近、便捷、高效開展交易。

寧夏林業(yè)設(shè)計規(guī)劃院副院長竇建德說，這次改革還探索建立政府回購機制，即經(jīng)營主體無力繼續(xù)投資經(jīng)營，有退出意愿的，進場交易后無人接盤的山林資源，政府可以保護價格回購，讓山林權(quán)“可進可退”，經(jīng)營主體定心投資、放心發(fā)展。

——建立市場化植綠增綠新機制。為鼓勵更多社會資本投資林業(yè)建設(shè)，改革提出了“以林養(yǎng)林”和“以地換林”兩種新路徑。以“以地換林”為例，企業(yè)在投資國土綠化、荒山造林、荒沙治理后，在不影響樹木生長、不造成環(huán)境破壞的前提下，在山林和“四荒”地開展生態(tài)旅游等綠色環(huán)保經(jīng)營活動，政府可按規(guī)定配套提供一定比例的建設(shè)用地。

精準施策推動林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押

記者調(diào)研了解到，自5月開始全面推進山林權(quán)改革工作以來，全區(qū)各地、各部門緊盯目標，細化措施，建立臺賬和任務(wù)清單，目前全區(qū)山林資源地類劃界和權(quán)屬摸底工作基本結(jié)束，各市、縣（區(qū)）按照實施方案有序推進改革，彭陽等重點縣（市、區(qū)）圍繞山林權(quán)改革主攻方向積極探索創(chuàng)新，取得了一定成效。

——地類劃界、確權(quán)登記工作一體推進，山林地確權(quán)率已過半。各市、縣（區(qū)）均把山林地類劃界與確權(quán)登記作為改革的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工作來抓，并根據(jù)實際情況制定不同方案，如鹽池縣按照“先易后難”的原則，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行在群眾積極性較高的村組進行試點，探索股權(quán)量化等模式，鼓勵采用聯(lián)戶確權(quán)或村集體確權(quán)方式提高登記覆蓋面。

來自自治區(qū)林草局的數(shù)據(jù)顯示，目前全區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到15.74萬畝，今年依申請頒發(fā)了51本林權(quán)不動產(chǎn)證。

“林權(quán)不動產(chǎn)證賦予林地經(jīng)營權(quán)抵押融資等權(quán)能，農(nóng)戶等經(jīng)營主體通過實物計租貨幣結(jié)算、經(jīng)營權(quán)作價入股、保底分紅等利益分配方式參與山林權(quán)流轉(zhuǎn)。”彭陽縣自然資源局副局長袁仁說。

——林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押促進資源要素流動。為進一步釋放林業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展?jié)摿Γ魇小⒖h（區(qū)）紛紛創(chuàng)新形式拓展山林融資功能和規(guī)模。中寧縣以枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，出臺了《關(guān)于開展金融創(chuàng)新為枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴權(quán)賦能改革實施方案》，推進枸杞基地不動產(chǎn)登記，建立枸杞預(yù)期收益抵押貸款保障機制，引導(dǎo)銀行設(shè)立枸杞專屬金融產(chǎn)品。同時，建立枸杞產(chǎn)權(quán)交易市場，加快建立枸杞產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、價值評估、流轉(zhuǎn)交易、處置變現(xiàn)等配套機制。

——“以地換林”“以林養(yǎng)林”成為創(chuàng)新綠色發(fā)展新引擎。因為高耗能企業(yè)較多，石嘴山市創(chuàng)新“能耗換林”，探索出臺相關(guān)政策，建立能耗—林木等價體系，鼓勵企業(yè)通過競標，在賀蘭山淺山區(qū)、河東沙地等區(qū)域建設(shè)碳匯林、防護林、經(jīng)濟林等，林木經(jīng)營權(quán)歸造林企業(yè)所有，允許流轉(zhuǎn)交易，企業(yè)可以用造林投入兌換能耗指標，允許企業(yè)自行消耗或投放市公共資源交易平臺，在市域范圍內(nèi)進行競拍交易。

林地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜等“瓶頸”待破

據(jù)了解，林地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、缺乏頂層政策支持、資金人力有限等原因已成為當前寧夏山林權(quán)改革面臨的主要瓶頸和障礙。

——林權(quán)類不動產(chǎn)登記頒證工作推進緩慢。周濤說，不動產(chǎn)登記（包括換發(fā)證）的前提是林地能落界權(quán)屬無糾紛，而現(xiàn)在各地普遍存在證地不符、一地多證、一地多主、地類交叉、面積重疊、原權(quán)利人失聯(lián)等歷史遺留問題，目前解決以上問題尚無上層政策依據(jù)，所以地方都在等待政策緩慢推進。

“當前需要盡快研究解決以下問題，比如整村生態(tài)移民遷出區(qū)的集體山林地，能否將其承包經(jīng)營權(quán)劃撥給國有林場并登記發(fā)證；戶籍未遷出的插花搬遷或者勞務(wù)移民，能否將其承包林地的經(jīng)營權(quán)收歸村集體統(tǒng)一經(jīng)營；劃歸村集體所有的荒山造林地能否給村委會確權(quán)發(fā)證等。”周濤說。

——自然保護地中的集體林地難確權(quán)。調(diào)查顯示，目前全區(qū)961.6萬畝自然保護地中，有集體林地61.9萬畝，占全區(qū)集體林地面積的5.4%，涉及村莊261個、近萬戶居民。這部分集體林地存在地類重疊、一地多證等歷史遺留問題，確權(quán)不利于保護區(qū)建設(shè)和森林資源保護管理，不確權(quán)又無法保障當?shù)厝罕姷暮戏ɡ妗Ｓ嘘P(guān)部門認為，在國家有關(guān)政策尚不明確的情況下，對自然保護地內(nèi)集體林地的處置難度較大，可將自然保護地中的集體林地暫時擱置，待國家有關(guān)政策出臺后再確權(quán)。

——山林資源確權(quán)工作經(jīng)費待落實。目前各地山林資源的劃界確權(quán)、權(quán)籍調(diào)查等外業(yè)技術(shù)工作均需聘請第三方公司完成，據(jù)估算，每畝地至少需要50元的工作經(jīng)費，山林資源多的縣（區(qū)）要完成確權(quán)，需800至1000萬元工作經(jīng)費支撐，再加上林權(quán)不動產(chǎn)證書的制作成本費等，地方普遍反映財政壓力很大，然而山林權(quán)改革工作經(jīng)費目前尚無明確支出渠道。因此，不少受訪人員建議自治區(qū)將改革確權(quán)工作經(jīng)費納入明年各級財政預(yù)算。